“正如胡春華書記所分析的,與過去35年改革開放以‘破’為主相比,新一輪改革在‘破’與‘立’結合的同時,更強調‘立’,‘立’在法制化的制度建設。”長期研究轉型經濟與制度經濟學的廣東省社科院副院長王珺近日對南方日報記者暢談他對十八屆三中全會決定的理解。
  王珺認為,在新一輪改革中,廣東不能再寄望中央給政策,而應大膽地先行先試,在制度建設上再次“殺出一條血路”。當前廣東正在推進的商事登記制度改革試點、打造法治化國際化營商環境正是沿著這條道路前進。他建議,在廣東振興粵東西北戰略中,應以改革為核心,推進城鄉一體化一攬子的綜合改革試點。
  ●南方日報記者 黃應來 陳韓暉
  改革認識新一輪改革要給體制“動手術”
  推進有效的制度供給的目的就是要千方百計地把整個社會創新與創業的門檻降下來,把行業準入的門檻降下來,把企業之間的交易費用降下來
  南方日報:十八屆三中全會開啟了新一輪全面改革,與過去35年的改革開放相比,新一輪改革的特點是什麼?
  王珺:新一輪改革與過去35年改革有共同點,也有區別。從共同點來說,第一,體制改革是為瞭解放與發展生產力,而不是為改革而改革。理解以經濟建設為中心,以改革為動力的關係從過去到現在始終沒有變。第二,社會主義市場經濟體製作為改革方向始終沒有變,從商品經濟的放開試點到市場經濟的基本框架的初步確立再到完善,這始終都是朝著社會主義市場經濟體制這個方向邁進的。第三,對社會主義市場經濟體製作為一個不斷擴展與完善過程的認識始終沒有變。
  過去35年來,廣東圍繞著發展這個核心,以市場化改革為動力,在更大程度地動員與釋放境內外的資源活力上率先進行了探索。通過解決發展中的問題,不斷地完善市場經濟體制。目前,廣東與全國各地一樣都走在如何完善社會主義市場經濟體制的道路上。
  區別在於,除了過去35年的改革偏重於經濟體制改革,而新一輪的改革則註重全面深化改革之外,過去的改革主要是通過破除傳統體制的桎梏,擴展市場範圍;新一輪的改革則是在註重“破”和“立”結合的同時,更強調“立”,即通過市場制度建設,推動市場深化。
  南方日報:怎麼理解改革的“破”與“立”?
  王珺:我覺得“破”與“立”是相輔相成的,但是側重點有所不同。新一輪改革的“立”主要在市場制度建設。就是要構建一套適應社會主義市場的體制機制,說到底,就是一套有效的制度供給。
  這裡所說的制度供給的有效性是指降低交易成本,實現公平、透明與可信的制度安排。制度供給不能被簡單地理解為制定多少個條例、公佈多少個規定,關鍵在於,這些條例與規定能否實施,誰來監管這些實施過程,如果違約如何受到懲罰,處罰力度是否具有威懾力等等。如果制定的規則不能實施或實施成本過高,那麼,這會影響制度的有效性與制度制定者的公信力。
  把有效的制度供給作為深化經濟體制改革的關鍵,這是由在新時期通過釋放改革紅利、以推進生產力高質量發展的需求所決定的。一個地區的經濟活力主要取決於這個地區與城市的企業競爭力。而提高企業競爭力的核心在於保證產品與服務質量前提下降低成本。如何降低成本呢?企業成本包括了生產成本、運輸成本與交易成本。生產成本是企業可以靠自己的力量來控制與解決,諸如創新產品與商業模式、改善管理流程以降低生產成本、提高企業效率等。而運輸成本與交易成本是企業不能靠自己的力量加以解決的,運輸成本取決於運輸條件的改善,交易成本取決於制度安排,但是,這兩個方面對企業成本產生著至關重要的影響,甚至決定著企業對資源的配置。作為公共品的供給,政府扮演著重要的角色。上世紀80年代中後期以來,各級政府致力於交通等基礎設施項目建設,改善了運輸條件,降低了企業運輸成本,擴大了企業跨地區配置資源的空間。
  新時期,雖然運輸成本的降低在相當程度上對沖了一部分原材料、勞動力與土地等要素成本的上升,但這還是不夠的。降低交易成本不僅可以直接減輕企業運營的成本,而且也是企業註重質量、選擇合作與長期投資的關鍵。所以,推進有效的制度供給的目的就是要千方百計地把整個社會創新與創業的門檻降下來,把行業準入的門檻降下來,把企業之間的交易費用降下來。要大幅度地降低交易費用,就需要對現行的政府主導型市場經濟體制“動手術”,因為這種體制只適合粗放式發展,而不適應集約式發展,新時期需要的是高質量的集約發展。
  改革內涵政府與市場好比水流與水渠
  如果政府通過干預任意地改變了產品之間與要素之間的相對價格,那麼,要素流動就不能反映資源的稀缺性,配置效率就無從談起
  南方日報:在您看來,當前經濟體制改革的核心與關鍵在哪?
  王珺:十八屆三中全會的決定指出,經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係。把這個關係作為經濟體制改革的核心,我個人理解,主要有三個方面的考慮,第一,政府與市場是任何社會中組織社會經濟活動最基本的兩種方式。抓住了這個關係,就等於抓住了社會經濟活動的“牛鼻子”。第二,無論是政府還是市場都有自身的優點與局限性。如何優勢互補、規避各自的不足是人們對兩者關係不斷探索與深化認識的核心。第三,兩者關係在不同的國家與每個國家的不同發展時期也會有不同的處理方式與側重點,這需要結合自身的發展特點,在深化認識的基礎上,不斷完善這個關係的處理。
  南方日報:怎麼理解和處理好政府與市場關係?
  王珺:要處理好政府與市場的關係首先需要理解兩者是一種什麼樣的關係。我覺得,政府和市場的關係就是水流和水渠的關係。俗話說,人往高處走,水往低處流。只要存在著落差,就存在著水流。但是,水流既可以造福於人類,也可能泛濫成災。這就需要修建水渠與堤壩,從而治理與疏導水流,使其朝著人們預期的方向發展。在市場經濟中,落差就是行業之間、地區之間與國家之間的差價。只要存在著差價,就存在著產品與要素之間的流動。通過流動,使低收益部門的資源流到高收益部門,從而提高配置效率。而市場經濟中的水渠與堤壩就是公平競爭的制度環境與秩序。不合時宜的制度規則就會限制甚至堵塞資源的流動,進而會降低資源配置的效率。作為一種公共品,這種類似水渠與堤壩的制度主要是靠政府提供與建設的。
  南方日報:十八屆三中全會決定提出市場在資源配置中要起決定性作用,怎麼理解這個新提法?
  王珺:理解這個提法仍然需要從水流與水渠的關係上入手。我們知道,在水流與水渠的關係上,水流是第一性的,只有對水流的規律性有一個充分的認識,才能修建合適的水渠與堤壩。水流的規律性就是宜疏不宜堵。否則,隨意地修建水渠,既堵塞水流,又造成資源浪費。在市場經濟中,我們可以把市場看成是第一性,政府作為是第二性的。如果政府通過干預任意地改變了產品之間與要素之間的相對價格,那麼,要素流動就不能反映資源的稀缺性,配置效率就無從談起。
  從我國經濟體制的轉軌實踐來看,黨的十三大就提出了“國家調節市場、市場引導企業”的基本框架,這意味著我國從計劃與市場各管一塊的板塊結構轉變為兩者都覆蓋全社會的管理模式。應該說,這是一個很大的進步。但是,市場機制如何覆蓋全社會的資源配置?到目前為止,這個問題還沒有得到根本解決。因為市場機制對全社會資源配置的覆蓋程度主要受制於政府的管制。政府讓你覆蓋你就覆蓋,不讓你覆蓋你就覆蓋不了。換句話說,市場覆蓋全社會是政府放開管制的結果。20多年來,雖然政府在逐步放開管制領域與範圍,但是,還沒有達到全社會的覆蓋程度。十八屆三中全會指出的市場在配置資源中起決定性作用,我的理解,就是針對這種體制轉軌的現實提出的,因而具有很強的政策指導意義。
  怎樣放開呢?第一是資源價格的放開,比如資源礦產價格,基礎性服務品,水、電、交通價格,還有壟斷行業價格,另外是要素價格,主要是資本要素,比如利率、匯率要和國際接軌;第二是金融行業的放開。現在幾乎所有行業都允許民間資本進入,但還有很多障礙,先撇開“玻璃門”、“彈簧門”等行政審批門檻不說,比如,重化工業作為資本密集型,註冊資本與實際投資都遠遠高於進入輕紡工業的中小企業。如果企業不能在金融與資本市場上進行低成本的融資,那麼,即使政策放開了,民營企業還是進不去的。第三是商事審批制度的變革,以解決投資項目的審批時間過長、行政審核門檻過高與不確定性因素過多等問題。
  改革抓手新一輪改革發力點在制度建設
  應充分地發揮社會科學在機制設計、理論引導與輿論導向等方面的作用,推進各項制度規則在設計、實施、監管與獎罰等方面的完善
  南方日報:您覺得新一輪改革的發力點在哪裡?
  王珺:我認為,新一輪的改革發力點在於有效的制度建設。我國各級政府作為公共品的主要提供者對抓道路交通等基礎設施項目建設都積累了豐富的經驗,而對抓制度建設卻並不充分,這與制度建設的複雜性相關,諸如透明性、參與度、程序規範、監管投入與輿論引導等等。要增加有效的制度供給,首先要把制度建設提升到事關一個國家與地區競爭優勢的戰略高度來認識,制度供給不僅是一種公共品,也是一個地區與國家的軟實力與硬支撐,應像過去抓GDP一樣來抓制度建設。同時,應充分地發揮社會科學在機制設計、理論引導與輿論導向等方面的作用,推進各項制度規則在設計、實施、監管與獎罰等方面的完善。
  當前,我國推進制度建設主要有三個抓手:商事登記制度改革、開放制度改革和社會治理創新。
  商事登記制度改革,就是要降低進入門檻,根本是降低制度運營成本,從而可以極大地動員社會資源用於社會經濟建設主戰場,並通過低成本的資源進入與退出,提高資源配置效率。
  開放制度改革,就是要統一內外法律規則,放寬資本進入,要打通民資和外資進入通道,給予內外資同等待遇,是開放新體制的核心問題。另外,貿易管理、外匯管理等體制要和WTO規則相適應。上海自貿區的建立,就是要和國際貿易規則接軌,倒逼現有審批、關稅等一整套制度服務體系轉變。
  社會治理創新,制度建設要和社會治理結合起來,制度建設的核心是維護產權,維護投資回報,以合約為核心,這是制度的基礎,但所有合約都是不完整的,合約管的是未來事情,一旦發生違約行為就需要治理。所以,制度建設要配合社會治理,組織的發育是與治理連在一起的,然後通過參與式的治理來推進制度建設。
  寄望廣東粵東西北可試點城鄉一體化改革
  可在粵東西北等地選擇一些地區作為城鄉發展一體化綜合改革試驗區,一攬子推進以健全城鄉發展一體化體制機製為重點的整體性改革
  南方日報:在新一輪改革開放中,廣東應當怎樣繼續先行先試,實現習近平總書記提出的“三個定位、兩個率先”目標?
  王珺:在新一輪改革開放中,廣東如何先行先試,關鍵是在中央統一部署下,結合自己的實際,在制度變革與創新上先走一步。比如說,以降低制度運營成本為重點的商事制度改革;以約束行政權力、促進市場深化、推進公平競爭的市場制度建設;以對接國際貿易投資新規則的開放經濟新體制建設;以完善公共品有效供給為重點的社會治理與制度建設等等。
  事實上,自2013年以來,在廣東省委、省政府統一領導下,一些城市在降低交易成本為重點的法制化國際化營商環境試點等方面已取得了顯著的成效。這項改革將會牽引政府職能轉變,使政府從重事前審批轉到重事中、事後的監管上來,從而促進政府的職能轉變。
  此外,把園區的管理模式從政府主導的管委會管理轉變為市場化的管理公司管理,這也是市場深化的一個重要領域。隨著市場主體的成長、市場環境的逐步完善,作為發展平臺的園區也可以從政府搭台、政府管理轉變為政府搭台、市場運作,從而不斷地擴大市場交易的範圍。
  再有,在振興粵東西北的發展上,以健全城鄉發展一體化體制機製為重點的改革也有先行先試的廣闊空間。十八屆三中全會提出了構建新型農業經營體系,賦予農民更多財產權利,推進農業轉移人口市民化、加快戶籍制度改革、全面放開建制鎮與小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶條件等健全城鄉發展一體化體制機制的系統性措施,廣東可在粵東西北等地選擇一些合適的地區作為城鄉發展一體化綜合改革試驗區,一攬子推進以健全城鄉發展一體化體制機製為重點的整體性改革。一方面粵東西北等地外來人口相對較少,推進的成本壓力也不如珠三角地區那麼大,另一方面健全城鄉發展一體化體制機制也適合當前粵東西北等地工業化與城鄉化的發展特點。通過這項系統性改革,必將有利於粵東西北地區的更快發展。  (原標題:“像過去抓GDP一樣來抓制度建設”)
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